旅游用地新政落地 存量房产与老旧厂房改文旅接待设施可保原土地用途

10月6日，自然资源部新闻发布会系统解读了自然资源部、文化和旅游部、国家林业和草原局联合印发的《关于优化自然资源配置 推动旅游业规范有序发展的指导意见》（自然资发〔2026〕122号）。文件从优化空间布局、完善用途管制、创新供地模式、盘活低效用地、提升服务监管五个方面推出一系列举措，同时划定了不得突破的用地红线。对住宿业与文旅投资端而言，这份文件的分量不在于新增了哪个项目，而在于它第一次从部委层面，把“存量建筑能不能合规地改成文旅接待设施”这个问题给出了统一口径。

其中与酒店改造最直接相关的一条是：在符合规划管控、安全等要求的前提下，土地权利人利用现有房产兴办文化和旅游接待设施的，可以保持原土地用途、权利类型不变。通俗地说，一栋原本登记为办公、商业、宿舍甚至工业配套的存量房产，只要用于文旅接待经营，不必先去办理土地用途变更、亦不改变权利类型。过去卡在改造项目前期最久的一环，恰恰是这一步。

第二条针对老旧厂房：利用老旧厂房等存量建筑兴办文旅接待设施或文旅业态的，可按规定保持原土地用途，符合条件的还可享受过渡期政策。业内通行的理解是过渡期内按原用途和权利类型使用土地，一般以五年为期。对持有闲置厂房、低效工业用地的业主来说，“先改起来、再谈地”的路径被明确下来，改造投入的回收周期也就可以按更短的年限来测算。

在用途管制上，文件明确了三类可按原地类管理、不必办理建设用地手续的情形：一是小型零星的旅游配套服务设施，包括旅游管理用房、生态旅游厕所、架空步道、栈道等；二是主要提供泊位、水电、排污等服务且不硬化地面的简易型房车营地；三是不改变原地类性质的郊野型公园、旅游景区以及其他具有游憩休闲、科普教育功能用地。涉及使用林地、草地的，需符合林业、草原直服标准并办理相应手续。供应机制上则有两条新通道：远离城镇且零星布局的加油站、服务区、驿站等，允许在城镇开发边界外布局独立城镇建设用地；单个旅游项目涉及不同用途多个地块的，可探索按一宗地管理，依据规划核定宗地条件并依法核发规划许可。文件还提出，在国土空间规划用途分类中研究增设适应旅游产业发展的新型地类。

空间统筹方面，“十五五”时期旅游发展的空间需求将统筹纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”，风景名胜区详细规划纳入国土空间规划体系，并支持与所在区域的国土空间详细规划合并编制。生态旅游的口径同步放宽：支持在生态保护红线内自然保护地核心保护区外，开展露营、徒步、观光、研学、森林康养等活动。这些安排指向同一个方向：把过去分散在各部门、层层嵌套的审批，收拢到一张图、一次选址上完成。

政策落地当天，多个存量改造项目同日亮相。湖南怀化的“超级稻田院”文旅综合体10月6日正式对外开放，项目依托原西南宾馆的存量建筑改造，盘活10800平方米闲置空间，历时100天，没有大拆大建，把稻田、花间、营地与文旅餐咖等业态分散植入，并明确后续与周边酒店业态互补联动。黑龙江伊春南岔县把梧桐砖厂旧址做了保护性修缮，建成红砖文化展示馆、窑洞艺术长廊，并依托老厂房肌理改造出“砖隐宿群中心”红砖主题民宿集群，补齐当地文旅住宿短板。福建漳州东山的铜陵旅社，则从上世纪70年代的老旧危房改造为集便民消费、在地文旅与旅居住宿于一体的老城新地标，总投资500多万元、建筑面积1300平方米，目标是提升老城游客的过夜率。

把政策与案例放在一起看，存量改造类住宿项目的三笔账正在被重算。第一笔是合规账：土地用途不变、权利类型不变，意味着不必走用途变更与补缴地价的长流程，前期的时间成本和资金成本同步下降。第二笔是产品账：按原地类管理释放了大量低成本空间，房车营地、生态步道、小型配套用房可以更轻地铺开，住宿之外的服务单元有了合规载体。第三笔是选址账：城镇开发边界外独立建设用地与一宗地管理，让郊区、景区外环、干线服务区这类过去“看得见但批不下来”的区位重新进入选项。需要提示的是，红线依然存在：不得突破“三区三线”等约束性指标，涉及林地草地需另行办手续，安全与规划管控仍是前置条件。政策给出的是可预期性，不是免审批。

信息来源：海报新闻《优化空间布局、创新供地模式、提升服务监管 三部门为旅游业发展“划重点”》（2026年10月6日）、自然资源部/文化和旅游部/国家林业和草原局《关于优化自然资源配置 推动旅游业规范有序发展的指导意见》（自然资发〔2026〕122号）、经济参考报《多部门开列政策清单 加速培育服务业百万亿元市场》（自然资源部关于存量用地盘活的表述）、湖南日报-新湖南与红网《怀化“超级稻田院”文旅综合体对外开放》（2026年10月6日）、怀化日报《盘活闲置空间 激活“花间经济”》（2026年10月6日）、中新网黑龙江《伊春市南岔县：活化红砖记忆 赋能文旅经济》（2026年10月6日）、漳视新闻《东山铜陵旅社改造项目有序推进》（2026年10月6日）。整理：联邦顾问。